「文書の起案とは、官公庁の意思を決定し、これを文書として具体化する基礎となる案文（起案文・原案）をつくることをいう。起案は、回答・許可その他の処分、供覧等の措置を必要とする受領文書の内容に従つてなされる場合と、これに関係なく通知等官公庁の発意に基づいて行われる場合がある。」

また、「起案の心がまえと留意事項」には、次のように記されています。

「文書の起案は、行政機関の意思決定の準備手段として行われるものであるから、事案処理の方針についてはもちろんであるが、起案すべき事項についての考え方・解釈・法令・例規の運用等については、起案者の私見、主観によることはできるだけ避け、前例・慣例・行政実例・判例等を参照するほか、上司の指示や同僚の意見を十分にきいて、客観的な考慮のもとに、処理するよう心がけなければならないのは当然である。」

「起案された文書は、主務部課長に回議し、または関係部課長に合議して、それぞれの決裁を経た後、最終決裁権者の決裁をまつて、その内容が施策として決定される。／「回議」または「合議」は、このように起案された後の文書について最終決裁権者の決裁に至るまでの全過程をいい、いずれも行政官庁としての完全な意思決定の手段である。」

また、回議と合議の違いについて、次のように説明しています。

（１）回議とは、起案者の直属系統の上司の承認を受けるためその順序を経て、決裁伺書をまわすことをいう。

（２）合議（あいぎ）とは、起案者と直接の権限関係にない他の部局の関係者から、順序を経て、決裁伺案の妥当適確性について承認を受けることをいう。